Luci e ombre dello schema di regolamento del MEF per la sperimentazione nel settore Fintech in Italia. Leggi l’articolo di Francesco Dagnino e Filippo Belfatto (LEXIA Avvocati)

Le nuove tecnologie, quali l’intelligenza artificiale e la blockchain, potrebbero rivoluzionare molti prodotti e servizi del settore finanziario, creditizio, assicurativo e dei mercati regolamentati, ma occorre bilanciare adeguatamente – avuto riguardo anche al contesto del mercato internazionale delle regole – l’obiettivo di innovazione finanziaria con l’esigenza di sicurezza e stabilità del sistema finanziario, nonché di protezione degli interessi dei consumatori, degli investitori e del mercato dei capitali. Lo schema di regolamento del MEF per l’introduzione della c.d. regulatory sandbox si pone l’obiettivo di consentire agli operatori la sperimentazione delle innovazioni in un ambiente controllato e flessibile, ma è auspicabile che vengano apportati alcuni correttivi nel testo finale del regolamento per rendere il sistema competitivo.

Le iniziative al livello comunitario.

Negli ultimi anni, le istituzioni comunitarie hanno rivolto una crescente attenzione all’innovazione finanziaria generata dall’utilizzo delle nuove tecnologie, quali l’intelligenza artificiale e la blockchain, attraverso l’emanazione, tra l’altro, di numerose linee guida, raccomandazioni, Report, Statement e Technical Standard, nonché l’avvio di iniziative volte a promuovere la cooperazione tra le autorità di vigilanza e le imprese in materia di innovazione finanziaria, anche in vista dell’eventuale emanazione di una nuova regolamentazione comunitaria o di una modifica della disciplina esistente, coerentemente con il piano d’azione della Commissione Europea per le tecnologie finanziarie dell’8 marzo 2018.

Con particolare riferimento alla sperimentazione in ambito Fintech, il rapporto congiunto di EBA (European Banking Authority), ESMA (European Securities and Markets Authority) ed EIOPA (European Insurance and Occupational Pensions Authority) del 7 gennaio 2019 (“FinTech: Regulatory sandboxes and innovation hubs”) evidenziava che la maggior parte degli stati membri hanno istituito Innovation Hub, mentre soltanto cinque stati membri hanno introdotto schemi di Regulatory Sandbox (Danimarca, Lituania, Olanda, Polonia e Regno Unito).

Le principali caratteristiche di tali Regulatory Sandbox risultavano essere le seguenti:

• una definizione di “Fintech” piuttosto ampia, che estende la sperimentazione, oltre al settore finanziario strettamente considerato, anche al settore bancario, assicurativo e dei mercati regolamentati;
• l’apertura dello spazio di sperimentazione sia agli attori attuali (Incumbent) che a nuovi operatori (New Entrant);
• la previsione di specifiche condizioni e requisiti per l’accesso alla sperimentazione;
• l’introduzione di una disciplina speciale e derogatoria per un periodo di tempo limitato.

Il c.d. “Decreto Crescita” e l’introduzione in Italia di un Sandbox per il settore Fintech.

La legge 28 giugno 2019, n. 58, ha convertito con modificazioni il d.l. 30 aprile 2019, n. 34, concernente misure urgenti di crescita economica e per la risoluzione di specifiche situazioni di crisi (c.d. “Decreto Crescita), avviando il percorso per l’introduzione anche in Italia di uno spazio di sperimentazione regolamentare per il settore Fintech. In particolare, l’art. 36, comma 2-bis, del Decreto Crescita, ha demandando al Ministero dell’Economia e delle Finanze (MEF), sentiti Banca d’Italia, Consob e IVASS, il compito di adottare, “uno o più regolamenti per definire le condizioni e le modalità di svolgimento di una sperimentazione relativa alle attività di tecno-finanza (FinTech) volte al perseguimento, mediante nuove tecnologie quali l’intelligenza artificiale e i registri distribuiti, dell’innovazione di servizi e di prodotti nei settori finanziario, creditizio, assicurativo e dei mercati regolamentati”, sotto la vigilanza delle autorità competenti. 

Inoltre, il Decreto Crescita ha istituito presso il MEF un Comitato Fintech (composto da rappresentanti del MEF, del MISE, del Ministro per gli affari europei, della Banca d’Italia, della CONSOB, dell’IVASS, dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato, del Garante per la protezione dei dati personali, dell’Agenzia per l’Italia digitale e dell’Agenzia delle entrate), con il compito di individuare gli obiettivi, definire i programmi e porre in essere le azioni per favorire lo sviluppo della tecno-finanza, anche in cooperazione con soggetti esteri, nonché di formulare proposte di carattere normativo e agevolare il contatto degli operatori del settore con le istituzioni e con le autorità, svolendo sostanzialmente anche un ruolo di Innovation Hub.

Il Decreto Crescita ha attribuito al MEF un’ampia discrezionalità nel disciplinare le condizioni, le modalità e i requisiti per l’autorizzazione alla sperimentazione, nonché le attribuzioni del Comitato Fintech, limitandosi a individuare le finalità e le principali caratteristiche della regolamentazione.

Ai sensi dell’art. 2-bis del Decreto Crescita, il regolamento del MEF (il “Regolamento Fintech”), nel definire le condizioni e modalità di svolgimento di sperimentazioni nel settore Fintech, dovrà perseguire le seguenti quattro finalità di carattere generale:(i) “promuovere e sostenere l’imprenditoria”; (ii) “stimolare la competizione nel mercato”; (iii) “assicurare la protezione adeguata dei consumatori, degli investitori e del mercato dei capitali”, e (iv) “favorire il raccordo tra le istituzioni, le autorità e gli operatori del settore”.

Quanto alle caratteristiche del Sandbox, l’art. 2-ter del Decreto Crescita ha fissato i seguenti principi per l’accesso alla sperimentazione: (i) durata massima di diciotto mesi, (ii) riduzione dei requisiti patrimoniali, (iii) adempimenti semplificati e proporzionati alle attività che si intendono svolgere nella fase di sperimentazione, (iv) riduzione dei termini per le procedure autorizzative, (v) definizione del perimetro della sperimentazione. 

Mentre, il successivo art. 2-quater del Decreto Crescita ha demandato alla regolamentazione del MEF l’individuazione, tra l’altro (i) dei requisiti di ammissione alla sperimentazione, (ii) dei requisiti patrimoniali che devono possedere gli operatori per essere ammessi alla sperimentazione, (iii) degli obblighi informativi relativi alle attività di sperimentazione (iv) dei termini per il rilascio delle autorizzazioni alle attività di sperimentazione, (v) dei requisiti di professionalità degli esponenti aziendali, (vi) dei profili di governo societario e di gestione del rischio, (vii) delle forme societarie ammissibili anche in deroga alle forme societarie previste dalla disciplina di vigilanza, (viii) delle eventuale garanzie finanziarie richieste agli operatori e (ix) dell’iter successivo al termine della sperimentazione.

Con riferimento alle attività ammesse alla sperimentazione, l’art. 2-sexies del Decreto Crescita chiarisce che l’ammissione alla sperimentazione Fintech non comporta il rilascio di autorizzazioni per l’esercizio delle attività riservate da svolgersi al di fuori della sperimentazione stessa. Ne consegue che al termine del periodo di sperimentazione e in caso di positiva conclusione della stessa, l’operatore che non sia già in possesso dell’autorizzazione necessaria per lo svolgimento dell’attività ammessa alla sperimentazione, dovrà presentare istanza di autorizzazione all’autorità competente.

In ogni caso, nelle more di eventuali adeguamenti normativi, al termine del periodo di sperimentazione, l’autorità di vigilanza competente può autorizzare temporaneamente i soggetti ammessi alla sperimentazione a operare nel mercato sulla base di un’interpretazione aggiornata della legislazione vigente specifica del settore (art. 2-sexies del Decreto Crescita).

L’art. 2-septies del Decreto Crescita prevede poi che Banca d’Italia, CONSOB e IVASS, dovranno redigere annualmente, ciascuno per quanto di propria competenza, una relazione d’analisi sul settore Fintech, riportando le esperienze maturate dall’applicazione della Sandbox per segnalare eventuali modifiche o interpretazioni normative o regolamentari necessarie per lo sviluppo del settore, la tutela del risparmio e la stabilità finanziaria.

Il documento di consultazione del MEF per l’adozione di un regolamento per definire le condizioni e le modalità di svolgimento della sperimentazione nel settore Fintech.

Il MEF ha avviato una consultazione pubblica (terminata lo scorso 31 marzo 2020) concernente lo schema di regolamento per definire le condizioni e le modalità di svolgimento di sperimentazioni (c.d. sandbox) relative alle attività di tecno-finanza in Italia (lo “Schema di Regolamento Sandbox Fintech” o lo “Schema di Regolamento”).

Lo Schema di Regolamento è articolato in tre sezioni: la prima contiene essenzialmente le definizioni di “Fintech” e di “operatore del settore Fintech”; la seconda è dedicata alla composizione, alle modalità di funzionamento e alle attribuzioni del Comitato Fintech, mentre la terza contiene disposizioni in materia di sperimentazione Fintech, quali l’individuazione delle attività per le quali può essere richiesta la sperimentazione, i requisiti soggettivi e oggettivi dei richiedenti l’ammissione alla sperimentazione, le modalità di accesso alla sperimentazione, l’ambito operativo della sperimentazione e, infine, la gestione della fase di uscita dalla sperimentazione.

Le definizioni di “Fintech” e di “operatore del settore Fintech”.

Nello specifico, l’art. 1 dello Schema di Regolamento, introduce innanzitutto nel nostro ordinamento le definizioni di “Fintech” e di “operatore del settore Fintech”. La prima consiste nell’“attività di tecno-finanza volta al perseguimento, mediante nuove tecnologie, dell’innovazione di servizi e di prodotti nei settori finanziario, creditizio, assicurativo”. Mentre, per “operatori del settore Fintech” si intendono “le imprese che svolgono attività Fintech, che siano sottoposte o meno a regolazione o vigilanza” da parte di Banca d’Italia, CONSOB o IVASS.

Le attribuzioni del Comitato Fintech.

Le attribuzioni del Comitato Fintech consistono sostanzialmente (art. 3 dello Schema di Regolamento): (i) nell’osservazione e nel monitoraggio dell’evoluzione del Fintech, al fine di individuare gli obiettivi, definire i programmi e porre in essere le azioni per favorire lo sviluppo della tecno-finanza, anche mediante la promozione e il supporto di interventi di semplificazione amministrativa, formulazione di linee guida e best practice; (ii) nell’agevolazione del contatto degli operatori del settore con le istituzioni e con le autorità; (iii) nel coordinamento delle attività di collaborazione e scambio informativo con le istituzioni estere competenti; (iv) nello svolgimento di determinate attività nell’ambito delle sperimentazioni.

Nella versione definitiva del regolamento Fintech e al fine di assicurare la competitività del Sandbox italiano nel contesto del “mercato internazionale delle regole”, si auspica che al Comitato Fintech vengano attribuiti compiti specifici relativi: (i) al monitoraggio delle iniziative di regolamentazione e degli orientamenti e prassi delle autorità di vigilanza all’estero, nonché alla valutazione del livello di competitività del quadro regolamentare italiano, anche confrontatosi periodicamente con gli operatori, le istituzioni e gli altri stakeholder, promuovendo i necessari interventi normativi; (ii) alla mappatura dell’eventuale diffusione di fenomeni di arbitraggio regolamentare da parte di operatori italiani, nonché alla formulazione di proposte relativamente alle possibili azioni da intraprendere per mitigare tali fenomeni; (iii) allo svolgimento di un’attività di coordinamento tra gli operatori e le autorità di vigilanza in merito ai quesiti formulati dagli operatori circa l’eventuale assoggettamento di prodotti e servizi Fintech all’autorizzazione o iscrizione in un elenco.

Le attività ammissibili alla sperimentazione Fintech.

L’art. 5 dello Schema di Regolamento prevede che possano essere ammesse alla sperimentazione Fintech soltanto le attività che, alternativamente:

1. costituiscono attività riservate e sono, dunque, soggette alla preventiva autorizzazione da parte di Banca d’Italia, CONSOB o IVASS (anche nel caso in cui l’operatore usufruisca di un safe harbour perché l’attività non è svolta in via “professionale” o “nei confronti del pubblico”);
2. consistono in un servizio da svolgere nei confronti di un soggetto vigilato da Banca d’Italia, CONSOB o IVASS e incidono sui profili oggetto di regolamentazione;
3. sono svolte da un soggetto vigilato o regolamentato da Banca d’Italia, CONSOB o IVASS e incidono sui profili oggetto di regolamentazione.

Con riferimento all’elenco delle attività ammissibili alla sperimentazione, è auspicabile che nel testo definitivo del regolamento, la sperimentazione venga estesa espressamente: (i) oltre che alle attività oggetto di regolamentazione dei settori bancario, finanziario e assicurativo, anche alle attività oggetto di regolamentazione del settore dei mercati regolamentati, consentendo ad esempio lo svolgimento di attività sperimentazione relativamente alla creazione di un mercato secondario per i c.d. securities token; (ii) alle attività che sebbene non ancora assoggettate all’autorizzazione da parte di Banca d’Italia, la CONSOB e l’IVASS, lo diventeranno in virtù di disposizioni normative comunitarie o nazionali in fase di attuazione, entrata in vigore o recepimento (ad es. una direttiva comunitaria in fase di recepimento).

Quanto all’ambito di applicazione oggettivo, l’art. 6 dello Schema di Regolamento stabilisce che l’ammissione alla sperimentazione possa essere consentita per le sole attività che presentano, inter alia, i seguenti requisiti, che saranno valutati dal Comitato Fintech in sede di presentazione della domanda di ammissione alla sperimentazione:

1. il prodotto o servizio presenza di elementi di novità e di innovazione nei settori finanziario, creditizio, assicurativo legati all’impiego di tecnologie informatiche;
2. necessità, ai fini dello svolgimento dell’attività, di ottenere una deroga ad una o più disposizioni o a un orientamento di vigilanza;
3. idoneità del prodotto o servizio ad apportare valore aggiunto relativamente ad almeno uno dei seguenti profili: (i) benefici per gli utenti finali in termini di qualità del servizio, promozione della concorrenza, condizioni di accesso, disponibilità, protezione o costi; (ii) efficienza del sistema finanziario o degli operatori che vi partecipano; (iii) costi o efficacia dell’applicazione della regolamentazione del settore finanziario;
4. il prodotto o servizio si trovi in uno stato sufficientemente avanzato per la sperimentazione;
5. l’attività sia sostenibile da un punto di vista economico e finanziario o abbia comunque una copertura finanziaria adeguata;
6. per le attività riservate, evidenza che l’operatore intende, in caso di esito positivo della sperimentazione, richiedere l’autorizzazione prevista dalla legge per lo svolgimento della stessa.

La richiesta di ammissione alla sperimentazione e i requisiti di ammissione.

La richiesta di ammissione alla sperimentazione deve essere presentata: (i) per le attività riservate, all’autorità di vigilanza competente per il rilascio della necessaria autorizzazione; (ii) per le attività da svolgere da parte di un soggetto non vigilato in favore di un soggetto vigilato e per le attività da svolgere da parte dello stesso soggetto vigilato che riguardano i profili oggetto di regolamentazione, all’autorità di vigilanza competente per la vigilanza sul predetto soggetto.

La richiesta di ammissione deve contenere, tra l’altro: (i) una descrizione dettagliata del progetto, dei suoi obiettivi, dei benefici attesi per gli utenti finali e dei motivi per i quali si richiede una fase di sperimentazione, (ii) uno studio preliminare di fattibilità (proof of concept), ivi compresa una valutazione sulla sostenibilità economica e finanziaria o comunque della copertura finanziaria del progetto, (iii) l’indicazione delle disposizioni di cui si chiede la deroga totale o parziale durante il periodo di sperimentazione, (iv) la valutazione dei potenziali rischi e l’indicazione delle misure che verranno adottate per presidiarli, (v) l’indicazione degli strumenti approntati a tutela degli utenti; (vi) la descrizione del potenziale impatto del termine della sperimentazione sulle attività avviate durante la fase di sperimentazione e ancora in essere al termine della sperimentazione, prevedendo anche misure di gestione di tale impatto; (vii) un’autocertificazione comprovante il possesso dei necessari requisiti di onorabilità; (viii) per le attività riservate, le informazioni e i documenti previsti ai sensi della normativa applicabile per ottenere la necessaria autorizzazione.

La richiesta non può essere presentata dai soggetti che abbiano avviato negli ultimi tre anni procedure di composizione della crisi da sovra-indebitamento.

Con riferimento ai requisiti di ammissione, è auspicabile che nel testo finale del regolamento la valutazione sull’adeguatezza della copertura finanziaria del progetto venga richiesta soltanto in relazione alla fase di sperimentazione dell’attività e non alla successiva fase di sviluppo del business plan, al fine di non ostacolare l’accesso alla sperimentazione da parte delle start-upinnovative che dovrebbero costituire il motore dell’innovazione e potrebbero essere facilitate nella raccolta dei capitali proprio dall’ammissione alla sperimentazione. 

Con riferimento ai documenti e alle informazioni richieste a tutela degli utenti, pur condividendo la necessità di protezione dei clienti durante la fase di sperimentazione, preme rilevare che la necessità di predisporre tali documenti e informazioni già in fase di presentazione della richiesta di ammissione comporterebbe in capo agli operatori costi (anche per le consulenze) e tempi per la predisposizione dell’istanza che non appaiono proporzionali rispetto al fine che si intende raggiunge, scoraggiando l’avvio delle attività di sperimentazione Fintech in Italia. Sarebbe preferibile prevedere che in fase di presentazione della richiesta di ammissione, gli operatori possano limitarsi a dichiarare che in caso di ammissione alla fase di sperimentazione adotteranno i presidi necessari per la gestione dei potenziali rischi per gli utenti, nonché per la gestione dell’eventuale impatto del termine della sperimentazione sulle attività avviate durante la fase di sperimentazione e ancora in essere al termine della sperimentazione.

Ci pare, poi, eccessivo precludere, sempre e comunque, l’ammissione alla sperimentazione ai soggetti che abbiano avviato procedure da sovra-indebitamento nel triennio precedente alla presentazione della richiesta di ammissione. Sarebbe preferibile che il testo definitivo del regolamento rimetta ad una valutazione, caso per caso, da parte dell’autorità di vigilanza, la rilevanza di tali fattispecie ai fini del rilascio del provvedimento di ammissione alla sperimentazione, abbandonando la logica aprioristicamente punitiva del fallimento quale presunzione assoluta dell’incapacità di fare impresa.

In un’ottica di riduzione dei costi e degli oneri per gli operatori, è auspicabile che venga rimesso all’autorità di vigilanza l’onere di individuare le disposizioni di cui si rende necessaria la deroga. Diversamente, i richiedenti che non abbiano adeguate competenze legali al loro interno sarebbero sostanzialmente costretti ad acquisire un parere legale qualificato (con i relativi costi) ai fini della corretta identificazione delle predette disposizioni.

Infine, ci pare che la previsione che impone ai richiedenti di predisporre, già in fase di presentazione della richiesta di ammissione, tutte le “informazioni e i documenti previsti ai sensi della normativa applicabile per ottenere l’autorizzazione o l’iscrizione”, nonché i costi e tempi connessi alla predisposizione della predetta documentazione, potrebbero costituire un forte disincentivo per gli operatori. Né una tale richiesta appare coerente con il principio di proporzionalità. 

L’istruttoria e l’ammissione alla sperimentazione.

L’istruttoria delle richieste di ammissione prevede il coinvolgimento dell’autorità di vigilanza e del Comitato Fintech e si conclude, in caso di esito positivo della stessa, con il rilascio da parte di ciascuna autorità di vigilanza, per gli aspetti di propria competenza, di un provvedimento di ammissione alla sperimentazione, nonché, per le attività soggette a riserva di legge, di un provvedimento di rilascio dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività. Il provvedimento disciplina, inter alia, le condizioni e le modalità di svolgimento della sperimentazione, nonché il Sandbox regolamentare applicabile alla sperimentazione.

I soggetti ammessi alla sperimentazione sono iscritti in un apposito registro tenuto dal Comitato Fintech.

Il procedimento di ammissione alla sperimentazione dovrebbe concludersi entro sessanta giorni dalla richiesta di ammissione (nel caso in cui vengano istituite finestre temporali per la presentazione delle richieste di ammissioni, il termine decorrerebbe dalla scadenza del termine per la presentazione delle richieste).

Lo Schema di Regolamento prevede poi diverse ipotesi di sospensione del termine, che potrebbero incrementare in modo significativo la durata del procedimento di ammissione. 

Al termine della sperimentazione, con riferimento alle attività soggette a riserva di legge, i richiedenti potranno presentare all’autorità di vigilanza competente l’istanza di autorizzazione allo svolgimento in via ordinaria dell’attività, almeno novanta giorni prima del termine della sperimentazione. In tal caso, la sperimentazione si intende prorogata fino al pronunciamento dell’autorità competente sull’istanza di autorizzazione.

E’ auspicabile che in sede di emanazione del regolamento vengano significativamente ridotti i termini previsti per le varie fasi dell’istruttoria e le ipotesi e durata della sospensione dei termini. Infatti, i termini attualmente previsti potrebbero risultare incompatibili con la velocità che caratterizza l’innovazione nel settore Fintech e con le esigenze di competitività degli operatori. 

Conclusioni.

Con l’emanazione del regolamento, l’Italia sarà uno dei pochi paesi comunitari ad offrire uno spazio di regolamentazione sperimentale per lo sviluppo di iniziative innovative nel settore bancario, finanziario e assicurativo. Ciò potrebbe indubbiamente costituire un’opportunità e un elemento di competitività per gli operatori italiani (banche, assicurazioni intermediari finanziari e start-up innovative), nonché di attrazione di investimenti stranieri nel settore Fintech.

Ciononostante, è auspicabile che al testo finale del regolamento vengano apportati – in un’ottica di proporzionalità – almeno i correttivi sopra indicati, al fine di rendere lo schema italiano competitivo nel contesto del “mercato delle regole” comunitario e internazionale, favorendo lo sviluppo in Italia del settore Fintech e del relativo ecosistema, nonché scongiurando il rischio di forme di arbitraggio regolamentare che potrebbero spingere – come è spesso avvenuto negli ultimi anni – gli operatori e gli aspiranti imprenditori italiani del settore Fintech ad avviare le proprie iniziative imprenditoriali in altre giurisdizioni che offrono una regolamentazione o un approccio regolamentare più favorevole.